Бензопилой по экономике. Первые 100 дней правления эксцентричного президента Аргентины Хавьера Милея

О новом президенте Аргентины Хавьере Милее в мире широко известны две вещи: у него странная прическа, и он называет себя «философским анархо-капиталистом», но на практике вынужден придерживаться минархизма, то есть считает, что правительство должно как можно меньше вмешиваться в жизнь общества и его полномочия должны быть сведены к минимуму.

До прихода к власти Милей был либертарианским активистом, наряжался в причудливые костюмы и критиковал политическую элиту. У него нет реального опыта управления, кроме работы депутатом в парламенте, на заседаниях которого он, впрочем, почти не появлялся.

Милей брал бензопилу на митинги и предвыборные кампании как символ того, что он сделает с правительством Аргентины, если станет президентом. Бензопила заработала: в первую же неделю в офисе новый лидер упразднил 9 из 18 правительственных министерств, уволил более 5 тысяч госслужащих, пообещал приватизировать государственные компании. Это, как говорят он и его сторонники, снизит неприемлемый дефицит госбюджета, что, по идее, привлечет больше иностранных инвестиций и порадует Международный валютный фонд (МВФ), у которого страна перманентно просит денег.

Судя по всему, попытки сработали: в конце января Исполнительный совет МВФ одобрил выделение Милею и его команде $4,7 млрд, чтобы «поддержать решительные политические усилия по восстановлению макроэкономической стабильности».

Также Милей удивил мир, добившись в январе первого за 12 лет профицита бюджета — в $589 млн. Секрет в экономии: он сократил выплаты провинциям, приостановил субсидии, отменил индексацию пенсий и пособий. Это привело к другому рекорду: невиданному за 20 лет уровню бедности, который в январе взлетел до 57,4%. То есть около 27 млн человек в Аргентине живут в бедности, а 15% из них — в нищете, им не хватает даже на полноценное питание. Милея это, видимо, не смущает. Экономические планы и дальше, как он сам заявляет, будут крайне болезненными для простых аргентинцев в краткосрочной перспективе.

Инфляция замедлилась с 25,5% в декабре до 13,2% в феврале. «В конце туннеля есть свет», — уверенно констатировал Милей, пообещав, что она продолжит снижаться. При этом экономическая активность падает: промышленное производство в январе сократилось более чем на 12% в годовом исчислении.

В недавнем интервью Милей заявил, что любой ценой добьется одобрения чрезвычайного президентского указа более чем о 300 реформах в экономике и воплотит в жизнь все предвыборные обещания, несмотря на серьезное сопротивление оппозиционных партий в парламенте. Почему он решил прибегнуть к таким радикальным мерам и насколько они обоснованы?

Тяжелое наследство: рост цен и нестабильность

Одна из десяти богатейших стран мира в начале ХХ века растеряла свои преимущества, стала жертвой гиперинфляции и в итоге превратилась в самую крупную заемщицу МВФ. МВФ часто критикуют за большое количество условий, которые необходимо выполнить, чтобы получить кредит. Но в случае с Аргентиной кредиторов, наоборот, обвиняют в том, что их политика недостаточно жесткая.

В сравнении с развивающимися странами рост экономики Аргентины за последние десятилетия не был таким уж слабым, а по ВВП на душу населения опережает, например, Бразилию и даже немного Россию. Но ухудшает картину сильнейшая нестабильность. Экономика Аргентины в среднем выросла с 1980 года, но этот рост сопровождался периодами крайне жестких падений, что затруднило долгосрочное планирование для населения и бизнеса, вынуждая их постоянно готовиться к выживанию во время следующей рецессии.

Главная проблема Аргентины — инфляция, терзающая экономику страны десятилетиями. В 1989 году она достигала 3000%, а в 2023 году побила рекорд за последние три десятилетия, составив 211%. Магазины перешли на электронные ценники, чтобы было легче обновлять постоянно растущие цены.

Основу такого роста цен заложила популистская политика. Вероятно, самой влиятельной политической фигурой в истории Аргентины был Хуан Перон — президент страны после Второй мировой войны. Он выступал за социальное равенство, экономический национализм и антиинтернационализм. Тогда правительство активно вмешивалось в экономику, национализировало банки и крупные предприятия, создавало обширные и дорогостоящие программы социального обеспечения. Растущие государственные расходы в первое время казались эффективным средством, однако вскоре бюджетный дефицит и бесконтрольное печатание денег для его финансирования привели к падению экономики и стоимости песо.

Перонисты были у власти шестнадцать из последних двадцати лет. И всегда выступали за протекционизм и экономическую изоляцию Аргентины, в попытке защититься от иностранной конкуренции, что сокращало долю страны в мировой торговле.

При перонистах страна нарастила обширный государственный сектор, каждый пятый работник в ней — госслужащий. Масштабные субсидии национальным производителям десятилетиями истощали казну, не улучшая ни качества продукции, ни жизни бедных слоев населения, но закрепляя экономические диспропорции.

Шок запланирован

План Милея состоит в том, чтобы максимально расширить свободы рынка, начать торговать с остальным миром, отказаться от своей валюты, введя в обращение доллар США. Фактически, это шоковая терапия, которая использовалась в прошлом разными странами для резкого перехода от плановой к рыночной экономике. В целом похоже на обучение плаванию, когда человека просто бросают в глубокую воду. Поддержка государства сокращается до минимума, государственная собственность приватизируется, но растут налоги. От национального протекционизма новый президент тоже планирует отказаться: «Придется конкурировать — зарабатывать свой хлеб в поте лица или обанкротиться!»

Промышленники недовольны и заявляют, что конкурировать не готовы и что в таком случае они окажутся на мировом рынке со связанными руками.

Более мягкие методы уже были опробованы. Так, президент Маурисио Макри, победивший на выборах 2015 года, избрал постепенные экономические реформы. Но в итоге договорился с кредиторами, восстановил доступ Аргентины к международным рынкам заимствований и набрал долгов. Макри удалось сократить субсидии и налог на экспорт сельскохозяйственной продукции, чтобы стимулировать производство и торговлю. Но на более резкие шаги в виде снижения расходов он не решился.

Другой важной целью Милея является отмена субсидий. Аргумент такой: они вызывают несоответствие между рыночными ценами и издержками производства, могут искажать рыночные механизмы, препятствовать получению эффективных результатов и отвлекать ресурсы на менее продуктивное производство. Если электроэнергия, которая долгое время субсидировалась в Аргентине, продается слишком дешево, то у электростанций нет стимула для увеличения выработки энергии, нет денег для оплаты обслуживания электросети, а потребители используют энергию неэффективно. Политики вводят субсидии, чтобы защитить людей от инфляции, но субсидии настолько дорого обходятся самому правительству, что в итоге оно вынуждено эмитировать деньги, то есть подпитывать инфляцию. Это порочный круг.

Также Милей стремится к приватизации и предоставлению рыночным силам «всех государственных ведомств, которые только можно приватизировать, и как можно скорее». И он не щадит ничего, даже здравоохранение. Его указом был отменен контроль за ценами на лекарства и медицинское страхование, в результате они выросли на 40%, став недоступными для многих больных.

Но главная и самая радикальная цель Милея — отказ от аргентинского песо в пользу доллара США, то есть долларизация. В разработке этого плана для Аргентины принимали участие многие именитые экономисты, такие как Стив Хэнки и Джон Кохрейн. Они считают, что, отняв у ЦБ способность печатать деньги и подпитывать инфляцию, можно излечить экономику.

У Аргентины очень маленькая банковская система для экономики ее масштаба, поэтому она плохо справляется с задачей найти финансирование бюджетного дефицита на внутреннем рынке. Власти, как правило, занимают средства извне. Это проблема, ведь у страны относительно небольшой экспорт — последствие изоляционной политики перонизма, и у нее просто нет достаточного поступления валюты для обслуживания существующего долга.

Экономист Брэд Сетсер сравнил решение долларизировать экономику, лишив ЦБ возможности печатать деньги, с тем, как Одиссей приказал своим матросам привязать его к мачте корабля, чтобы он не был околдован песней сирен и не потерял рассудок. Милей буквально связывает руки своему правительству, чтобы те не поддались соблазну опять включить печатный станок.

Если посмотреть на примеры других стран, которые долларизировали экономику, становится ясно, что это отличный инструмент в борьбе с инфляцией. Так произошло, например, с европейскими Италией и Грецией, где после перехода на евро инфляция, раннее достигавшая 20%, не поднималась с тех пор выше 5%, или южноамериканскими Эквадором и Сальвадором, где после долларизации инфляция не превышала 10%, хотя до этого достигала 90% и 30% соответственно.

В качестве примера можно взглянуть и на саму Аргентину: в 1991 году там уже привязывали песо к доллару. Тогда это был валютный совет — режим денежно-кредитной политики, при котором государство привязывает свою валюту к другой и обязуется неограниченно обменивать национальную валюту на «якорную» иностранную по фиксированному курсу. По сути, при полном соблюдении всех условий, главным из которых является хранение резервов иностранной валюты, способных полностью покрыть обязательства (то есть если у вас в экономике циркулирует 1 млн песо, то вы должны хранить минимум $1 млн в резервах, а лучше на 10–15% больше), то от полной долларизации такой режим отличается только тем, что от него легче отказаться.

Это однажды помогло — инфляция в Аргентине упала с 3000% в 1989 году до 3% в 1992, однако правительство Аргентины не смогло удерживать такой режим, и от него пришлось отказаться в 2002 году. Поэтому Милей и его сторонники хотят полностью долларизировать Аргентину.

Поможет ли долларизация поднять экономику и поставить ее на путь стабильного роста? Скорее всего, нет. Может даже ухудшить ситуацию. В недавнем исследовании, анализирующем страны с долларизированной экономикой, авторы пришли к выводу, что

долларизованные страны в среднем демонстрируют более медленный и волатильный рост экономики, хоть и более низкий уровень инфляции, чем недолларизованные страны.

И правда, если посмотреть на те же Эквадор и Сальвадор, то хотя они больше и не страдают от инфляции, но экономический рост в них значительно замедлился, а в Эквадоре и вовсе полностью стагнировал с 2014 года.

Хотя план Милея по долларизации Аргентины поддержали несколько именитых экономистов, все же в большинстве своем ученые считают эту практику пагубной и рекомендуют странам иметь собственную валюту, курс которой определяется рыночными условиями. Обменный курс, как правило, действует в качестве буфера в отношении внешних факторов, предоставляя стране больше свободы для оптимизации своей собственной экономики.

Представьте, что США резко повышают процентные ставки в ответ на высокую инфляцию внутри страны. Как следствие, доллары перетекают в США, где можно получить больший доход. Если Аргентина полностью долларизирует свою экономику, то деньги просто утекут из страны, если только она также не повысит свои собственные процентные ставки, что может иметь негативные эффекты.

Второй недостаток долларизации — это продолжение ее достоинств. Если ЦБ больше не сможет эффективно выручать правительство и банковскую систему в кризис, увеличивая денежную массу, то единственным выходом останется политика жесткой экономии: резкое увеличение налогов, урезание зарплат, сокращение пенсий и других государственных расходов. В целом все это менее эффективно, чем грамотная денежно-кредитная политика.

Наконец, что логично, для долларизации нужны доллары. А у Аргентины их нет. Хотя у аргентинцев под подушкой и в офшорах лежат достаточно большие суммы, у центрального банка нет достаточного количества американской валюты, чтобы даже покрыть текущий долг страны, не говоря уже о замене песо в обращении. Поэтому если дело и дойдет до долларизации, то этот процесс, скорее всего, будет постепенным и на него уйдут годы.

Сами сторонники долларизации признают, что эта политика не панацея и что ее придется сочетать со многими другими мерами и использовать только на время. Долларизация, считают они, привлечет инвестиции, которые помогут превратить экономику Аргентину в современную, стабильную и процветающую. Тогда страна легко сможет вернуться к своей валюте.

Бодания с конгрессом: сможет ли Милей сдержать обещания

Милей не может реализовать все свои идеи простым президентским указом. Ему приходится проводить большинство бумаг через конгресс, в котором доминируют другие партии. Программа реформ столкнулась с проблемами почти сразу же. Конгресс приостановил принятие сотни мер, предложенных Милеем. Президент, однако, вовсе не намерен признавать реформы провалившимися: он выступил перед конгрессом и поклялся воплотить свои планы в жизнь любой ценой. В крайнем случае он планирует подождать промежуточных выборов в законодательные органы в 2025 году, на которых хочет заполучить для своей партии большинство мест в конгрессе, и уже потом предпринять новую попытку с полным пакетом изменений. Однако, по его словам, значительную часть своей программы реформ он готов продвигать и без поддержки конгресса.

Аналитики предупреждают, что ключом к успеху Милея будет то, как долго беднейшие аргентинцы, которые уже пережили безудержный рост цен, будут мириться с предпринятыми мерами жесткой экономии и отменой государственной поддержки и контроля. Отмена финансирования 38 тысяч бесплатных столовых уже вызвала волну протестов по всей стране.

Конфедерация профсоюзов Аргентины провела общенациональную забастовку против правительства. Однако Милей просит народ «о терпении и доверии»: «должно пройти некоторое время, прежде чем Аргентина сможет ощутить плоды экономической реорганизации и реформ, которые мы проводим».

Заместитель управляющего директора МВФ Гита Гопинатх признает, что экономика, которую унаследовало это правительство, была близка к кризису и требовала смелых и решительных действий, чтобы спасти ее от коллапса. Но меры экономии должны быть «откалиброваны, чтобы социальная помощь продолжала предоставляться и чтобы бремя не ложилось полностью на беднейшие группы».

Дилемма Милея заключается в выборе между тем, чтобы сдержать свои обещания радикальных реформ и попытаться спасти экономику, и тем, чтобы отказаться от части планов, но сохранить поддержку избирателей, смягчив последствия для простых аргентинцев. Риски Милея высоки, ведь страна известна не только своей гиперинфляцией, но и своими революциями.